解释字号：释字第 328 号

解释公布尔日期：民国 82年11月26日

解释争点：国家领土范围之界定得由释宪机关解释？

解释文

    中华民国领土，宪法第四条不采列举方式，而为「依其固有之疆域」之概括规定，并设领土变更之程序，以为限制，有其政治上及历史上之理由。其所称固有疆域范围之界定，为重大之政治问题，不应由行使司法权之释宪机关予以解释。

理由书

国家领土之范围如何界定，纯属政治问题；其界定之行为，学理上称之为统治行为，依权力分立之宪政原则，不受司法审查。我国宪法第四条规定，「中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之」，对于领土之范围，不采列举方式而为概括规定，并设领土变更之程序，以为限制，有其政治上及历史上之理由。其所称「固有之疆域」究何所指，若予解释，必涉及领土范围之界定，为重大之政治问题。本件声请，揆诸上开说明，应不予解释。

大法官会议主席 

院长  林洋港 

大法官 

翁岳生  翟绍先 杨与龄  李钟声  杨建华  杨日然  马汉宝  刘铁铮  郑健才  吴  庚  史锡恩   陈瑞堂  张承韬   张特生   李志鹏                                                                        

相关附件

抄立法院声请书

中华民国八十二年四月十二日台院议字第一○八四号

受文者：司法院

主 旨：本院委员陈婉真等十八人，声请解释宪法第四条中规定中华民国领土范围之提案，请查照惠予解释见复。

说 明：

一、前开提案经提本院第二届第一会期第十次会议讨论决议：「函请司法院解释」。

二、检附关系文书壹份。

院长 刘松藩

临时提案：立法院议案关系文书中华民国八十二年三月二十六日印发案 由：本院委员陈婉真等十八人，为行使「审查中央政府总预算」职权在即，然对宪法第四条「中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之」中之所谓「固有疆域」究何所指各界未有定论，此攸关本院于审查对行政院大陆委员会、蒙藏委员会及其他相关性质单位预算之审查时应删除之项目，同时亦影响本院于审议有关台湾、中华人民共和国、蒙古间双边或多边之相关法令时所持之立场，如此刻正于本院审议的「台湾地区与大陆地区人民关系条例条正案」等。按司法院大法官会议对宪法所做之解释与宪法有同一位阶之效力，故依据司法院大法官审理案件法第五条第一项「中央或地方机关，于其行使职权，适用宪法发生疑义，或因行使职权与其他机关之职权，发生适用宪法之争议」，声请解释宪法第四条中所规定中华民国领土之范围。

声请释宪总说明

壹、声请解释宪法之目的

    宪法第四条规定「中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之」，此「固有疆域」究何所指实与本院于依法行使职权所抱持之立场息息相关，然各界对此「固有疆域」之认定至今未有定论，故声请司法院大法官会议解释此「固有疆域」所涵指之范围。

贰、释宪疑义及其经过

    一、本院即将进行八十二会计年度中央政府总预算之审查工作，届时必将面临中华民国领土范围之疑义，盖若中华民国之领土范围，如仅包括本席等十八位立委所指及于台湾、澎湖、金门、马祖、绿岛、兰屿、及其他附属岛屿，而不及于中华人民共和国及蒙古共和国之领土，则职司大陆事务之行政院大陆委员会即应裁撤或并入外交部亚东太平洋司或透过修改外交部组织法之方式单独成立一「中国司」，而职司蒙古、西藏之行政及各种兴革事项之蒙藏委员会亦应因其所负责之工作乃他国之内政事务而应予裁撤。上述二机关所独立编列之预算自应由本院予以全数删除。

    二、本院于三月四日的司法、法制、内政委员会联席会议中，审查「台湾地区与大陆地区人民关系条例修正案」，与会之行政院陆委会与本院就该条例施行细则将蒙古人民共和国纳入此条例之适用范围内之条文，发生严重之见解歧异，致使审查工作无法顺利进行，此系因立法、行政两机关对宪法第四条有关中华民国领土之认知差距所致，行政机关对此宪法条文之解释为中华民国之领土包括中国大陆与外蒙古，然本席等十八位立委则认为上述三领域分别属中华人民共和国及蒙古共和国之领土范围，因此除主张修改施行细则第三条之规定，排除外蒙古对本条例之适用外，更主张修改母法第二条关于适用范围之规定，并将此条例正名为「中国关系法」，然就长期而言，则主张废止此类特别法规，关于台湾，中国间之事务比照一般对外关系处理之。此段争议适足以说明宪法第四条对于中华民国领土所做之界定，对本院行使职权时有关键性之影响，故透过声请释宪之方式由大法官会议对此疑义做成解释，以俾吾等职权之行使。

参、声请人对本释宪案所持之立场及理由

    一、外蒙古非属中华民国之领土：

外蒙古之领土主权属于蒙古人民共和国所有，该国于一九四五年十月二十日以公民投票之方式宣布独立，并随即获得许多国家的承认，当时位于南京的中华民国政府亦于一九四六年承认蒙古人民共和国为一主权独立之国家，自此外蒙古即正式脱离中华民国之主权管辖范围，而中华民国与蒙古人民共和国之间即成为国际关系，须受国际法之规范，根据一九三三年于乌拉圭首府蒙特维的亚所签署的「国家权利暨责任公约」，该公约第六条明白地揭示了各国所遵行的国际习惯法「对国家承认是无条件且不得撤销」。因此中华民国政府于一九五三年片面废止中苏友好条约而后如行政部门所言撤销了对蒙古人民共和国的承认，甚至进而对内外宣示外蒙古为其领土，凡此种种均违反了国际法之规范，对于外蒙古人民共和国身为一独立之国际法主体的国家人格，自然亦无任何影响，而蒙古人民共和国亦已于一九六一年加入联合国（今为蒙古共和国），至今仍为联合国之会员国之一，国家之独立人格早为国际社会所承认，行政院对我国领土范围及于外蒙古之说法不过是「呓人梦语」，实不足采。且中苏友好条约之废止与外蒙之独立与否并无法理上之关连，而事实上立法院亦从未如行政部门所述曾通过撤销承认外蒙独立之决议，故行政部门对外宣示外蒙为我国领土范围，更是毫无立场（jus standi）可言。

    另一方面，由立宪之历史面言之，公元一九四六年，当时于南京召开之制宪国民大会正就国民正府所送「中华民国宪法草案」进行审议，因此草案系由立法院于一九四六年十一月二十二日通过，故由当时之立法院院长孙科向大会说明草案之内容，当孙科先生解释宪法第四条有关领土之变更时，即以「外蒙古」（即今日之蒙古共和国之领土）来说明中华民国「领土放弃」之实例，亦即当时之国民党政府除已于一九四六年承认外蒙古之独立，并于同年对外宣示放弃此一领土，而制宪国民大会于一九四六年十二月二十五日通过之中华民国宪法，其中第四条所规范中华民国之固有疆域亦当然不包括外蒙古在内，当一国对外宣示放弃领土并承认该领土上新独立之国家时，即应受此宣示所生之法律效果之拘束，不得再为相反之实体宣示，此乃法律基本原则「禁反言」之真意，今中华民国政府因历史之政治因素，先同时以违反国际习惯法及「禁反言」之方式撤销对外蒙古的承认，后又以违反「国家主权平等原则」之立场宣示外蒙古为中华民国之领土，凡此种种不仅不合国际现实，亦违背宪法第一百四十一条所揭橥之「平等互惠、敦睦邦交」原则，更将平白断送台湾参与国际事务之空间。

    而近年在中华民国与外蒙古人民共和国的双边关系方面，由蒙藏委员会委托蒙藏基金会设立的「台北经济暨文化中心」即将于六月以前在该国首府乌兰巴成立，依照我国设立驻外办事处的先例，此一「台北经济暨文化中心」又是另一个披着「民间团体」外衣的官方驻外单位，而在「本国领土」内设立「驻外」办事处亦是无法令人理解之行为，由此可知中华民国政府事实上亦将外蒙古视为「外国」，只是碍于政治因素而不便明示而已。故不论以伦理、历史、体系、合宪或个别问题取向等各套解释宪法之理论言之，外蒙古皆不应属于宪法第四条所述之领土范围，故自应由贵院做成解释对外宣示，以正视听。

    二、中国大陆（Mainland China）不属于中华民国之领土：

    宪法第四条规定「中华民国之领土，依其固有之疆域非经国民大会之决议，不得变更之」。此一排除「列举方式」而采「概括方式」规定领土范围的条文系当初制宪者为避免在领土问题上与邻国发生争议而采取之领土定位方式，亦即在制宪之初即考虑到领土的「非恒定性」，须随国家的局势做不同的规范。依照国际法的通说，领土系指「一国得据以事实存在并行使国家主权及法律权力之特定领域」，依此一国际间通行的领土规范方式，中华民国之领土自然不及于中国大陆与外蒙古，而上述二领域亦如国际间的一般认知分别属于中华人民共和国及蒙古共和国之领土。中华民国政府之行政部门单方面对外宣称中国大陆及外蒙古属于中华民国之领土显然亦是不合国际现实及国际法的规范的，盖自一九四九年以后中华民国便未曾于上述两领域内行使过分秒的领土主权，单方面的宣示在国际法上并无任何的拘束力，亦当然不会影响这些领土的主权归属。在现阶段的大陆政策上，亦可看出行政部门已逐渐调整看法，承认中华人民共和国的「国家人格」，表现最明显的，即是所谓「双重承认」的外交策略。

    「双重承认」之意涵指承认海峡两岸现分别由两个政治实体所统治，在一个中国的原则下，对此二治实体同时分别给予承认，然事实上国际法上关于「承认」(Recognition）之规范，并无所谓的「双重承认」，国际上亦不可能认同此一说法，而双重承认事实上所造成积极的法律效果则是海峡两岸分别为两个国家。因「政治实体」在国际法上并不具有国际法主体的地位，同时也不得为「被承认」的客体，而只是概括性字眼，衡诸现今海峡两岸之局势与国际间之看法，此政治实体之意涵当为「国家」（State） 。在国统纲领中亦明白揭示，海峡两岸互为对等的「政治实体」，其意涵即为海峡两岸分别存在着两对等的「国家」，因海峡东岸为主权独立国的中华民国，依照对等原则，海峡之西岸自然亦为主体独立之国家，即中华人民共和国，亦即追求两个国家的两岸定位模式即为中华民国政府现阶段的目标。此系所谓双重承认之真意。「一个中国」仅具有「血统上」或「文化上」之意涵。

    根据宪法第二条，「中华民国之主权，属于国民全体」，此主权包括「领土主权」，第三条则规定「具有中华民国国籍者，为中华民国国民」，依照目前之实际情形，即可归纳出，中华民国之领土主权属于具有中华民国国籍者，而事实上依照目前的大陆政策，中华民国政府亦从未将中华人民共和国之国民视为其「国民」，同时因国际法将「人民」列为国家成立要件之一，且他国国民居住生活之领域原则上不可能为本国之领土，固将此二条文归纳后依反面解释的原则即成为「中华民国之领土主权存在于中华民国国民生活居住之领域」，即台湾、澎湖、金门、马祖、绿岛、兰屿及附属岛屿。

    凡此种种均证明中华民国之领土及于台湾、澎湖、金门、马祖、绿岛、兰屿及附属岛屿而不及于中国大陆及外蒙古，此为宪法增修条文中所谓「自由地区」之范围，此「自由地区」即为现阶段中华民国领土主权之所在，即其所得以施行法律权力之领域，即为其所拥有之领土。

    行政机关有时因政治因素，或因对法律制度的陌生，而会有违宪的行为发生，此亦即司法审查制度存在之原因之一。为尊重国际社会既有之规范及他国之领土主权，亦即遵行宪法第一四一条所揭橥之精神，盼贵会能尽速做成解释，以俾本院职权之行使，同时亦使全国国民加深对宪法及我国领土的认知。

提案人：

陈婉真 沈富雄 彭百显

颜锦福 尤 宏 叶菊兰

李庆雄 黄尔璇 林浊水

邱垂贞 刘文庆 翁金珠

邱连辉 吕秀莲 卢修一

张俊雄 廖大林 侯海熊